戶籍制度改革是中國改革進入深水區后，面對的難啃“硬骨頭”之一。按照中央的規劃安排，2020年前，將推動1億非戶籍人口在城市落戶。目前，國家發改委等部門正在制定相關方案。

　　同時，隨著《居住證暫行條例》的實施，今年，我國將全面落實居住證制度，預計將有2億農業轉移人口通過居住證制度實現市民化。

　　實施1億人城鎮落戶

　　國家發改委日前公布的《關于2016年深化經濟體制改革重點工作的意見》提出，推動戶籍制度改革落地，建立健全“人地錢”掛鉤機制，制定實施1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶方案，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶。

　　“這是我國首次提出上億規模人口城鎮落戶，‘十二五’時期提出常住人口城鎮化率的目標，此次提出戶籍人口城鎮化率目標，實施難度更大?！眹野l改委社會發展研究所所長楊宜勇向《中國經營報》記者表示。

　　我國“十二五”期間城鎮化推進速度很快。按照“十二五”發展規劃，計劃常住人口城鎮化率提高4個百分點。彼時國家統計局的數據顯示，2010年，我國常住人口城鎮化率49.95%，而實際上2015年我國常住人口城鎮化率達到56.1%，超過預期目標。

　　實際上，早在2014年3月16日公布的《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》時就提出：到2020年中國常住人口城鎮化率目標達到60%，戶籍人口城鎮化率達到45%。

　　2013年，我國常住人口城鎮化率為53.7%，戶籍人口城鎮化率只有36%左右，不僅遠低于發達國家80%的平均水平，也低于人均收入與我國相近的發展中國家60%的平均水平。這意味著，我國城鎮化還有較大發展空間。

　　以2013年的數據計算，要實現45%的戶籍人口城鎮化目標，就意味著要提高9個百分點，約1億人口要在城鎮落戶。這一目標也寫進了 “十三五”規劃中。

　　面對此目標，國家發改委規劃司司長徐林日前坦言：“這個任務非常艱巨?！?/p>

　　而在楊宜勇看來，新型城鎮化強調的是人的城鎮化，應是人的權利的城鎮化，是人的基本權利“屬地化”，包括人的經濟、文化、社會、政治等4項權利，這4項權利是不能分開的。比如進城務工的農民工，其選舉權與被選舉權在農村，而不在城市。在城鎮落戶，就是對這四項權利的落實。

　　不過國家發改委也表示，“十三五”規劃綱要提出的45%的戶籍人口城鎮化率，是個預期性的目標，不是約束性的目標，所以不存在強力去推進的問題。

　　全面落實居住證制度

　　但即便到2020年我國戶籍人口城鎮化率達到45%，按照測算，仍有2億左右的農業轉移人口還是不能得到就業和居住所在地的戶口。這意味著，這2億人需要通過居住證制度實現市民化。

　　“他們的市民化也要往前走。這部分人的市民化主要體現在基于居住證制度基本公共服務的全覆蓋。這些人擁有居住證，就應該基于居住證享受這個地方的基本公共服務。”徐林表示。

　　作為我國重要的制度設計，《居住證暫行條例》已經于2016年1月1日正式實施，目前各地都在制定地方辦法。

　　與戶籍制度相比，徐林稱，居住證制度很重要的前提是不能像戶籍那樣設很多前提條件，這是要重點推動的工作。

　　事實上，建立居住證制度近些年受關注，其核心是其背后指向的公民享受公共服務的權利。

　　“一般來說持有一個地方的戶籍，那就和原來的戶籍人口享受完全一樣的公共服務待遇;對沒有戶籍的那部分人，持有居住證的人強調的只是基本公共服務全覆蓋，基本公共服務和公共服務之間還有一定的差距，在每個地方差距不太一樣，有的地方差距大一些，有的地方可能差距很小。”徐林表示。

　　《居住證暫行條例》規定，居住證持有人在居住地依法享受勞動就業，參加社會保險，繳存、提取和使用住房公積金的權利。此外，還享受義務教育、基本公共就業服務、基本公共衛生服務和計劃生育服務、按照國家有關規定辦理出入境證件、換領及補領居民身份證、辦理生育服務登記和其他計劃生育證明材料等基本公共服務或便利。

　　“總的想法是，隨著居民在一個地方持有居住證的時間越長，所享受的公共服務的水平與戶籍人口的水平差距就越小，這是一種制度上的安排?！毙炝终f。

　　按照制度設計，待居住證和戶籍制度之間沒有什么差別時，中國的戶籍制度就最終可以讓位于居住證制度。不過在專家看來，這個過程將會很漫長。

　　居住證制度是戶籍改革的重要內容之一。2014年6月30日，中共中央政治局審議通過《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》。同年7月30日，國務院發布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，其中要求各地“抓緊出臺本地區具體可操作的戶籍制度改革措施”，建立居住證制度，對于500萬人口以上的特大城市,將改進現行落戶政策，建立完善積分落戶制度。

　　截至目前，全國有28個省(市、自治區)出臺了戶籍制度改革的具體方案。國家發改委表示，今年首要任務是使所有的地方都能夠出臺具體落實國務院戶籍制度改革的做法和政策。

　　記者注意到，在各地的戶籍制度改革方案中，特大城市落戶還是有很高的門檻，幾乎所有出臺實施意見的省份都提出，要合理控制特大城市人口規模。

　　加快中小城市培育

　　為落實1億人落戶的目標，國家發改委還將建立健全“人地錢”掛鉤機制。

　　徐林稱，一個地方落戶的人多了，給它建設用地的額度就需要與落戶數量掛鉤。落戶人口越多，建設用地規模應該越大。同時，哪個地方農民市民化工作推進得更快、落戶得更多、提供的基本公共服務更好，財政轉移支付就對這個地方的規模更大。

　　目前我國約有6億人居住在農村。中央農村工作領導小組辦公室副主任韓俊認為，農民工的市民化是一個長期的過程，但整個過程有多快，受很多條件的制約，比如公共服務的提供、財力狀況等。

　　“這不是簡單的給他發一個戶口本，說你是城市的市民了，是新市民了，這背后最重要的是一定要讓他能夠享受到跟城鎮居民同等的公共服務?！表n俊說。

　　《居住證暫行條例》規定，縣級以上人民政府應當完善財政轉移支付制度，將提供基本公共服務和便利所需費用納入財政預算。

　　據了解，目前財政部正在制定財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤的相關政策。

　　楊宜勇認為，應該通過政策明確中央、地方等各級財政承擔的比例，而不是全部靠中央財政轉移支付。

　　記者注意到，目前農業轉移人口正呈集中向大城市、特大城市流動的趨勢。國家發改委編寫并于日前發布的《國家新型城鎮化報告2015》顯示，中國農民工流向地市級以上的占70%以上，而流向小城鎮的不到10%。

　　徐林坦言，這是因為大城市、特大城市聚集資源、聚集要素的效率更高。

　　而這種流向趨勢與上世紀80年代我國城鎮化的說法即農民工要流向中小城市，而不是大城市、特大城市是相矛盾的。

　　如何引導農民工向中小城市移動?徐林表示，政府將通過公共資源的配置來盡力改變中小城市和大城市間的差距，特別是在公共服務方面的差距。

　　據了解，中國目前人口接近14億，但是真正成為“城市”的才有600多個，超過10萬人的鎮已經有200多個。

　　“部分城市已經出現了大城市病，比如霧霾、交通擁堵等，新型城鎮化應該是就近城鎮化?！睏钜擞抡f，應該培育更多的城市以分解人口，避免人口往大城市集中。

　　而這也是我國推進新型城鎮化的方向之一，即將加快中小城市的培育和特色鎮的發展。

　　“需要在制度上為這些鎮成為新的中小城市提供支撐，增加中小城市的吸引力，改善公共資源的配置方向，讓更多產業、創業者到中小城市去，從而吸納更多人口，成為我國下一步推進城鎮化的一個重要路徑?！毙炝直硎?。

　　目前，頂層設計也在籌劃加快出臺設市標準，推動具備條件的縣和特大鎮有序合理地設置為城市。

　　據了解，為做好農業轉移人口落戶城鎮，今年國家發改委將在拓寬落戶通道，特別是督促外來人口聚集地區實施更加積極、寬松的戶口遷移政策上下功夫。

　　“現在我們了解到很多城市只放開對本地人的落戶政策，比如廣東對本省的農民工進城落戶條件放得更寬，但是對其他外地人，放得就不那么寬。”徐林表示，上述情況普遍存在?！霸趹艏丝诼鋺舴矫娌粦撚斜镜厝撕屯獾厝说钠缫暋！?/p>

　　楊宜勇認為，土地、公共服務資源等在本省內比較好調劑，而外省農民工的“大落戶”調劑的難度更大，因為過去財政轉移支付的水平是按照戶籍人口來計算的。因此，對農民工落戶后新增的增量，政府要及時調整，加強制度設計。